近日，国家版权局制定的《教科书使用作品支付报酬办法》（以下简称《办法》）公开向社会征求意见，这预示着教科书免费使用作品的时代即将结束。此次公布的征求意见稿中，确定了教科书使用作品支付稿酬标准为：文字作品每一年的使用费用是千字300元；音乐作品每首300元；美术作品、摄影作品每幅200元；录音制品每首50元。然而，此定价标准一出，即引发出版社、作者和集体管理组织的争议。（北京商报1月25日报道）
早在2002年的时候，相关机构就制定了《教科书法定许可付酬办法》，但是该《办法》遭到了教育部门的普遍抵制，方案最终流产。教育部门抵制该《办法》的主要理由是：教科书是公共产品，所以无需获得作者许可，仅需支付少量稿酬，甚至不支付稿酬。
如何确定“教科书”的范围？
根据我国《著作权法》第二十三条的规定，为实施九年制义务教育和国家教育规划而编写出版教科书，除作者事先声明不许使用的外，可以不经著作权人许可，在教科书中汇编已经发表的作品片段或者短小的文字作品、音乐作品或者单幅的美术作品、摄影作品。可是何为“教科书”，我国法律并没有给以明确的解释。中小学课本辅助阅读资料是否属于“教科书”，教师教学指导教案是否属于“教科书”，市场上辅助教学的各种习题集是否属于教科书？
由于缺乏明确的概念，很多出版社都打着“教科书”的旗号，未经作者授权便擅自使用他人已发表作品，而且也很少支付给作者稿酬，甚至都没有标注作者姓名。同时，由于教辅书籍有着不同于一般书籍的发行渠道，作者很难通过书店发现自己的版权被侵犯。
根据《义务教育法》第三十九条：国家实行教科书审定制度。教科书的审定办法由国务院教育行政部门规定。未经审定的教科书，不得出版、选用。由此可知，《著作权法》第二十三条的规定“教科书”必须符合国务院教育行政部门审定的条件，才能出版和选用。没有通过审定的教科书不能作为中小学的教材出版发行，也自然不属于《著作权法》第二十三条中“教科书”。所以，市场上大量的教辅书籍并不是法律意义上的“教科书”，必须经过作者的授权并且支付稿酬才能选用他人已发表的作品。
很多教育出版界人士认为教科书属于一种公共产品，公共产品对于消费者来说是可以免费使用的，所以教科书无需获得作者许可，也无需支付作者稿酬。教科书是否属于公共产品呢？公共产品是否就一定免费使用呢？
“教科书”属于公共产品吗？
教科书是义务教育阶段必须使用的一种工具，要判断教科书是否是公共产品，就必然判断义务教育是否是公共产品。严格的来说，义务教育并不是纯公共产品，而只是一个准公共产品。因为，公共产品必须具备非竞争性和非排他性。而教育虽然具有非排他性，但在非竞争性上表现不充分。例如，一个学校如果随着学生人数的增多，学校的教育投入也必然增多，教师的工作压力也必然增大，故增加边际人数的教育成本并不为零，具有一定的消费竞争性。从这个意义上讲，教育本身并不是纯公共产品。
公共产品就可以免费使用吗？
公共桥梁属于一种公共产品，对于一般的行人或者自行车而言都是免费通过的，而对于汽车而言却要缴纳一定的过路费，这是因为即使公共桥梁是公共产品，但是其修建和维护也是需要一定成本的，必须对一定范围的群体收缴一部分费用才能维持其正常的运作。又如人民法院作为公共产品，其在审理案件时也会收取当事人诉讼费用，道理也是一样的。由此可见，公共产品未必就一定免费供公众使用。
根据《义务教育法》规定，国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。我国在2006年，农村义务教育实现全免费；在2008年秋，城市义务教育实现全免费。义务教育在我国是免费的，那么作为义务教育的工具“教科书”是否也应该免费呢？
有人认为教科书选用他人已发表作品，不仅是作者个人的一种荣誉，同时也是为了传播文化这一公益事业，所以不需要付给作者稿酬。从另一个角度说，教科书也是教育必备的工具，如果义务教育都是免费的，那么教科书选用他人作品似乎也应该是免费的。如果按照这个逻辑，那么学校采购教学必备的座椅等设备时，是否也可以不支付商家价款呢？当然，会有人抗辩说，座椅等设备一旦交易，商家便失去了所有权，而教科书采用作者作品并不会剥夺作者对作品所有权。这种观点看似合理，实际上是与“知识产权”的立法目的背道而驰。
教科书使用作品稿酬标准是否合理？
教科书虽然带有一定的公益性质，但是教科书的销售却是盈利的。
所以，对于选入教科书的作品也应该按照市场价格给以稿酬。参考报刊的专栏，一般专栏作家的稿酬都可以达到千字一千元左右的稿酬，相对于这种一次性使用的稿酬标准，教科书多年使用的稿酬标准显得过于低廉了。而且《教科书使用作品支付报酬办法》“一刀切”的标准也不合理，不同作家由于其知名度和影响力不同，其作品的价格也不一样。同时，不同作品由于其内在的价值不一样，也不应该按照统一标准支付稿酬。我们可以参考美国的做法，首先应该由作家和出版社直接商定价格，如果不能达成协定，则有版权集体管理组织裁定。
如果要真正落实《教科书使用作品支付报酬办法》还必须切实的保护作者的知情权，如果作者的知情权得不到保障，那么即使出版社支付了稿费，作者的经济利益也很难得到保障。所以，该《办法》的实施对于版权集体管理组织来说也是一个很大的挑战，版权集体管理组织必须做好信息的公开和公示工作，还应该建立起一个作者信息数据库，及时的公开教科书对作者作品的选用情况。同时，版权集体管理组织还可以考虑建立一个类似于iTunes的商业模式，引导著作权人将作品上传至其系统内，供各出版社选用，出版社必须付费才能使用其作品，通过这一系统作者可以及时的了解自己作品的使用情况，同时也简化了出版社付费的程序，还可以促进有效文化作品的传播。