目前，《教科书法定许可使用作品支付报酬办法》（下称报酬办法）正式实施。报酬办法解决了现有教科书法定许可付酬标准问题，广受业界赞誉，甚至被称为“迟到的正义”。然而，笔者在对报酬办法进行研究后发现，其仍存在一些问题，导致教科书法定许可制度不能很好地贯彻执行，著作权人完全实现自己的获酬权还有很大难度。换言之，报酬办法还不能完全解决教科书法定许可使用作品的付酬问题。
一般而言，法定许可情况下，完善的作品使用者付酬机制表现在以下三个方面：其一，法定许可统一报酬支付标准的确立，这包括国际条约中的相关规定和各国著作权立法实践。其二，例外协商付酬制度的建立。这一制度的主要目的在于恰当地弥补统一报酬支付标准中的漏洞，改变有失公平的“一刀切”做法。其三，针对不依法支付报酬行为的制裁制度。
笔者认为，只有这三方面的机制得以完善，法定许可报酬支付机制才能更加健康地运行。根据我国现实情况和立法实践，笔者认为，要完善报酬办法可以从以下几方面着力。
报酬标准不能一成不变
报酬办法规定的支付报酬标准不能一成不变。报酬办法第四条规定了教科书汇编者支付报酬的标准，出版社应该以每千字300元向教科书中使用作品的作者支付报酬。对于该标准，有学者认为“教科书的发行量非常大，稿酬应该真正体现作品价值，几百元钱的稿酬会过少”。显然，他们对每千字300元的支付标准不满意。但也有学者表示，国家出台的这一支付标准，虽不是很高，但却具有可行性和可操作性，对标准给予了肯定。
笔者认为，报酬办法规定的支付报酬标准之所以被认为过低，主要原因是标准制定考量因素不足。教科书发行量大，出版社获得的利润高，与此同时，报酬办法中的支付报酬标准却仅以字数作为考量对作者支付报酬的标准。国家版权局1999年公布的《出版文字作品报酬规定》中要求九年义务教育教材年累计印数超过10万册的，对超过部分按基本稿酬的0.2%支付，在一定程度上考虑到了教科书的发行量，现在新出台的报酬办法中却没有考虑，显然有些不妥。
即便公众对报酬办法规定的支付报酬标准存在争议，但终归是有了一个可以执行的付酬依据。因此，笔者认为，未来的报酬办法对于支付报酬标准的修订应与我国的社会经济发展水平，尤其是物价水平挂钩，并且需要多考量其他因素再进一步完善，教科书法定许可付酬标准不能一成不变。
支付渠道需要保持畅通
如何保证出版社按时向作者支付报酬？这个问题包括两个方面：一是由谁来监督出版社向作者或集体管理组织支付报酬；二是如果出版社不向集体管理组织缴纳相关作品稿费，该怎么办？作者的获酬权由谁来关心和保障？
报酬办法第六条规定了出版社支付稿酬的两种途径，一是出版社在教科书出版之日起两个月内向著作权人支付；二是教科书汇编者未按照前款规定向著作权人支付报酬，应当在每学期开学第一个月内，将其应当支付的报酬连同邮资以及使用作品的有关情况交给相关的著作权集体管理组织。第六条还规定，如果出版社向集体管理组织支付费用，著作权集体管理组织应当编制稿酬收转记录。但现实情况是，著作权集体管理组织编制报酬收转记录的目的并不是为监督出版社支付稿酬，而且事后记录也无法达到监督出版社支付稿酬的效果，报酬办法中缺少对出版社支付稿酬的监督机制。
为解决这一问题，有学者建议，可以通过设立专门机构，将出版社出版教科书的作品使用情况放到网上，供作者查阅，以达到监督的目的。但笔者认为，这会增加管理成本，没有必要设立专门的机构，具有类似职能的机构可以设立在著作权集体管理组织之下，或者赋予集体管理组织承担这样的职能。
报酬办法第九条规定了出版社未依照本办法付酬应承担的责任。然而，报酬办法对于承担责任的规定模糊不清，如赔偿损失的数额如何界定，停止侵权要达到何种程度。对此，有学者认为，报酬办法的规定执行起来比较困难，应增加行政保护措施。笔者认为，根据著作权法第四十七条第七款规定，使用作品未支付报酬的属于侵权行为，应承担相应的民事责任。因此，对于报酬办法未明确规定责任承担的，可以适用著作权法中关于侵犯著作权应承担责任之规定。但考虑到教科书的公益性质，如果适用著作权法中的相关责任规定，停止侵权会影响到大中小院校教学，严重损害广大学生的利益。因此，赔偿损失、赔礼道歉以及消除影响可以适用著作权法中的有关规定，在停止侵权上不应适用。
历史问题有待妥善解决
要完善报酬办法还需要解决往日教科书使用作品未支付报酬遗留的问题。2001年至2013年12月1日之间出版的教科书中使用了众多作者的作品，其中绝大部分出版社未支付报酬，少数出版社只是象征性地向作者支付了少量报酬，只有极个别出版社以较高的标准向作者支付报酬，如人民教育出版社。因此，对于这段时间出版的教科书，应如何向作者支付报酬，报酬办法并未做出规定。
《立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。根据此规定，报酬办法似乎也应该适用不溯及既往。但八十四条后面还有例外条款，即为更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
报酬办法能否适用例外规定？在我国，法溯及既往一般在刑法中颇为常见，报酬办法属于部门规章，部门规章属于行政法领域，国内学者对于行政法中的溯及既往没有系统研究。因此，报酬办法是否要溯及既往要综合考虑出版社、教科书使用作品的作者以及社会公众的利益。
虽然报酬办法未对往日教科书使用作品未支付报酬问题做出规定，但从目前来看，可以有两种解决方案：一是报酬办法规定的新标准仅能适用于新法规生效之后所产生的版权使用费，而对新法规生效之前所产生的版权使用费，仍应适用或者比照《出版文字作品报酬规定》的相关规定执行。二是报酬办法不适用不溯及既往规则，即2001年至2013年12月1日之间出版的教科书使用作品支付报酬标准也应按照报酬办法的规定确定。
笔者认为，出版社出版教科书使用作品未向作者支付报酬的行为，根据著作权法规定，可以认定为侵权行为，需要承担民事责任。对于2001年至2013年12月1日之间出版的教科书使用作品未支付报酬的行为，出版社本应承担民事责任，但由于作者未起诉原因，绝大多数出版社未能承担民事责任。法定许可制度的设立要追求许可方与被许可方的利益平衡，出版社未承担民事责任会严重损害作者的权益。而且《出版文字作品报酬规定》规定的支付报酬标准较低，在报酬办法出台以后，对于出台前未支付作者报酬问题若再适用旧规定会进一步损害作者的权益。因此，笔者不赞同此种方案。
报酬办法不适用不溯及既往规则的第二种方案，可以最大限度地保护作者的利益。根据《立法法》的规定，对于不溯及既往的情形要出台特别规定，目前出台的报酬办法未做出这种特别规定。因此，笔者以为，目前的情形可以当作特殊情况，国家版权局可以针对目前情况，出台报酬办法的实施细则或者通知，规定2001年至2013年12月1日之间出版社编写出版教科书使用作品支付报酬标准，也应按照报酬办法的标准向作者或集体管理组织支付。
总之，报酬办法的出台，一方面明确了教科书法定许可使用作品的付酬标准，保护了作者的利益；但另一方面报酬办法未对监督、责任承担以及历史遗留问题做出规定，且付酬标准的合理性也受到质疑。教科书法定许可付酬机制的完善，并非一朝之功，报酬办法的出台在一定程度上完善了法定许可付酬机制，然其不足之处仍会损害作者利益，有待相关部门进一步出台补充规定完善，以求解决遗留问题，强化对出版社监督，明确出版社责任，充分保护作者利益，让教科书法定许可付酬制度真正成为作者、出版社和公众都一致认可的法律制度。（作者单位：华南理工大学法学院）